نویسنده: ویدا سادات موسوی
برای ممنوع‌الخروج کردن بدهکاران بانکی، از همه بیشتر به «لایحه قانونی ممنوعیت خروج بدهکاران بانک‌ها» که در تاریخ 27/02/1359 به تصویب شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران رسید، استناد می‌شود.
این لایحه قانونی، با توجه به اختیارات شورای انقلاب در آن زمان، برای حفظ حقوق بانک‌ها در برابر بدهکارانی که درصدد ترک کشور بودند، به تصویب رسید. به موجب این ماده واحده «به بانک مرکزی ایران اجازه داده می‌شود به منظور جلوگیری از خروج اشخاصی که به بانک‌های کشور بدهکار بوده و اسامی آنان از طرف بانک‌ها به بانک مرکزی ایران اعلام شده است و همچنین واردکنندگان و صادرکنندگان که به تعهدات خود عمل ننموده‌اند، از طریق دادسرای عمومی تهران خواستار ممنوعیت خروج آنان از کشور گردد؛ خروج اشخاص مزبور از کشور منوط به اجازه بانک مرکزی ایران می‌باشد.» دلایل متعددی وجود دارد که این لایحه هنوز هم معتبر و لازم‌الاجراست. از جمله این دلایل می‌توان به موضع‌گیری‌های متعددی اشاره کرد که مقامات عالی بانک مرکزی در برابر تفسیر موسع یا مضیق از لایحه مذکور اتخاذ کرده‌اند. به علاوه، برای تعیین رویکرد محاکم، اداره حقوقی نظریه‌های متعددی را در تفسیر ماده واحده فوق ارائه کرده است. در این باره به گفت‌وگو با دکتر «مصطفی السان» عضو هیأت علمی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی نشستیم که در پی می‌آید.
دلیل تصویب ماده واحده ممنوعیت خروج بدهکاران بانک‌ها چه بود؟
تصویب این ماده واحده در شرایط ناشی از انقلاب اسلامی ضروری بود. در واقع، تجربه اوایل انقلاب مبین آن است که اشخاصی که از بانک‌های مختلف تسهیلات کلانی را در قالب وام یا گشایش اعتبار اسنادی یا ضمانت گرفته بودند، اغلب وابسته به نظام سیاسی حاکم بر کشور پیش از انقلاب بودند و انقلاب می‌توانست منافع اقتصادی آنها را تهدید کند. این اشخاص با تبدیل اموال و املاک خود به طلا یا ارزهای معتبر درصدد برمی‌آمدند تا به طور قانونی یا غیرقانونی، به همراه سرمایه‌های ملی کشورمان، از کشور خارج شوند. برای پیشگیری یا حداقل کاستن از خروج اموال و وجوه متعلق به بانک‌ها و در واقع متعلق به دولت یا سپرده‌گذاران، شواری انقلاب، لایحه مذکور را به تصویب رسانید.
این ماده چه کسانی را شامل می‌شود و مخصوص چه بدهکارانی است؟
ظاهر ماده واحده، تمامی بدهکاران بانکی را اعم از بدهکاران خرد یا کلان شامل می‌شود. همچنین نه تنها گیرندگان وام‌های مستقیم، بلکه واردکنندگان و صادرکنندگانی که از تسهیلات بانکی استفاده کرده و به «تعهدات خود عمل ننموده‌اند» مشمول مقررات مذکور هستند. البته در سال 1392 سقف حداقل دومیلیارد ریال به عنوان حداقل بدهی برای امکان ممنوع‌الخروجی از سوی رئیس بانک مرکزی اعلام شد. متن ماده واحده به نحوی تنظیم شده است که به طور قطع، شامل بدهکاران، واردکنندگان و صادرکنندگان قبل از لازم‌الاجرا شدن آن می‌شود، زیرا در سراسر لایحه قانونی از افعال گذشته (ماضی) استفاده شده است. با این حال، اجرای این مقرره در مورد بدهکاران پس از تصویب آن، موجب شد که هرگز این پرسش مطرح نشود که چرا باید قانونی که به گذشته نظر دارد، در زمان حال و آینده نیز اجرا شود. این را نیز باید بگویم که این وضع که یک قانون، خارج از محدوده زمانی مقرر برای آن اجرا شود، به شدت قابل انتقاد و در واقع، غیرقانونی است.
راه حل این مشکل چیست؟ آیا تا حالا فکری برای آن نشده است؟
راه حل مشکل، تصویب قانونی صریح یا حداقل تمدید مدت اجرای لایحه قانونی 1359 به وسیله قانونگذار (مجلس شورای اسلامی) است. اما تاکنون اقدامی در این خصوص صورت نگرفته است.
قلمرو شمول لایحه قانونی را چگونه بررسی می‌کنید؟
با وجود اهمیت آنچه لایحه قانونی ممنوعیت خروج بدهکاران بانک‌ها بدان می‌پردازد، مفاد آن بسیار مختصر و در مواردی بدون دلیل سخت‌گیرانه است. همین موضوع باعث شده است که نهادها و اشخاصی برای تفسیر قلمرو شمول لایحه قانونی مذکور یا محدود کردن قلمرو اجرایی آن وارد عمل شوند.
بنا بر آنچه از نظریه شماره 2809 اداره حقوقی استنباط می‌شود، عبارت «به تعهدات خود عمل ننموده‌اند» در ماده واحده نه تنها شامل قسمت اخیر ماده مذکور یعنی واردکنندگان و صادرکنندگان است، بلکه اشخاصی را هم که به بانک‌های کشور بدهکار هستند شامل می‌شود. بنابراین، اگر بدهکار یا واردکننده یا صادرکننده‌ای به تعهدات خود به بانک‌های کشور عمل کرده باشد، مشمول ممنوع‌الخروجی مقرر در ماده واحده نخواهد بود. ضمن آنکه در ماده واحده معیار «عمل نکردن به تعهدات» مشخص نشده است.
هرگاه بدهکار ثابت کند که موعد پرداخت دین وی به بانک فرا نرسیده یا وثیقه سپرده‌شده از ناحیه وی برای ایفای تعهدات او در برابر بانک کفایت می‌کند، آیا از شمول ممنوعیت ماده واحده خارج می‌شود؟
در پاسخ به فرض نخست، باید قبول کرد که هرگاه زمان ایفای تعهد در برابر بانک فرا نرسیده باشد، یعنی دین قابل مطالبه‌ای ایجاد نشده است و در نتیجه، نمی‌توان ممنوع‌الخروجی مدنظر در لایحه قانونی را درخواست کرد. بدیهی است که اگر شخصی به بانک‌های مختلف بدهکار باشد و موعد پرداخت برخی از دیون وی فرارسیده باشد، دستور ممنوع‌الخروجی وی به درخواست یک بانک، به طور قهری در سایر دیون وی نیز مؤثر خواهد بود. به عبارت دیگر، ممنوع‌الخروجی ذاتاً حکمی مطلق و غیرقابل تجزیه است. در عین حال، تحصیل ممنوع‌الخروجی شخص معین از سوی بانک خاص، مانع از درخواست چنین محدودیتی از سوی بانک‌های بستانکار دیگر نمی‌شود.
در این باره اداره حقوقی چه نظری دارد؟
در مورد رابطه کفایت وثیقه و دستور ممنوع‌الخروجی، اداره حقوقی بر این نظر است که «اعلام بانك مركزی برای احراز بدهكار بودن اشخاص مذكور یا عمل نكردن واردكنندگان و صادركنندگان به تعهدات خود برای دادسرای عمومی تهران كفایت می‌نماید… و در این موارد داشتن وثیقه یا موضوع سررسید بدهی تأثیری در موضوع نخواهد داشت.» بدیهی است که منظور از وثیقه مورد بحث در اینجا، وثیقه عینی مانند سند مالکیت است. از این رو و برای مثال، هرگاه تضمین اخذشده از بدهکار به صورت چک شخصی یا سفته باشد، هرگز نمی‌توان کفایت یا افزونی آن بر کل بدهی مدیون را مبنای تقاضای رفع ممنوع‌الخروجی قرار دارد، زیرا در حقوق تجارت کشورمان، در مورد چک، سفته و برات، انتقال مالکیت محل انجام نمی‌شود و به همین دلیل، این اوراق وثیقه عینی ایجاد نمی‌کنند. با وجود سخت‌گیرانه بودن موضع اداره حقوقی که البته غیر‌الزام‌آور است، منطق حقوقی این امر را تأیید می‌کند که هرگاه پس از اعلام نظر کارشناس مشخص شود که وثایق عینی بدهکار برای پرداخت دیون حال وی کفایت می‌کند، دلیلی برای تقاضای ممنوع‌الخروجی چنین بدهکاری از سوی بانک طلبکار و از طریق بانک مرکزی وجود ندارد. حتی اگر چنین درخواستی مطرح شده و مورد قبول دادستان قرار گرفته باشد، به دلالت قسمت اخیر نظریه شماره 2809 اداره حقوقی «چنانچه شخصی كه ممنوع‌الخروج شده است نسبت به اعلام بانك (مرکزی) معترض باشد، می‌تواند برای اثبات برائت خود به دادگاه صالح مراجعه نماید.»
کمی درباره تشریفات ممنوع‌الخروجی بدهکار بانکی توضیح بدهید.
لایحه قانونی 1359، تشریفات مشخصی برای نحوه ممنوع‌الخروجی بدهکاران بانکی ندارد. بنابر آنچه از متن لایحه و رویه عملی برمی‌آید، بانک‌ها اسامی بدهکاران خود را که واجد شرایط ممنوع‌الخروجی هستند به بانک مرکزی اعلام می‌کنند و بانک مرکزی، فهرستی از اشخاص مذکور را به دادسرای عمومی تهران می‌فرستد و ممنوع‌الخروجی آنها را درخواست می‌کند. سپس دادستان کل کشور، حسب درخواست دادسرای تهران، اقدام به ممنوع‌الخروج کردن افراد مورد تقاضای بانک مرکزی می‌کند. بنابراین «ممنوع‌الخروج کردن افراد نیاز به دستور قضایی دارد.»
با وجود اینکه ممنوع‌الخروجی افراد، مستلزم دستور مقام قضایی است، اما ماهیت عمل قضایی در صدور این دستور و به طور خاص در مواردی که در لایحه قانونی 1359 پیش‌بینی شده است، دقیقاً روشن نیست.
به موجب قسمت اخیر مقرره مذکور، هرچند بانک مرکزی از طریق دادسرای عمومی تهران خواستار ممنوعیت خروج بدهکاران از کشور می‌شود و این دادسرا است که دستور ممنوع‌الخروجی صادر می‌کند، اما «خروج اشخاص مذکور از کشور منوط به اجازه بانک مرکزی می‌باشد.» به عبارت دیگر، آنچه از ظاهر ماده واحده برمی‌آید آن است که دستور ممنوع‌الخروجی از سوی مقام قضایی، اقدامی صرفاً «تشریفاتی» است که برای اجرای درخواست بانک مرکزی انجام می‌گیرد، به نحوی که مقام قضایی «در این مورد حق مخالفت ندارد، زیرا تشخیص اینکه چه کسی بدهکار بانکی است، به عهده بانک مربوط و بانک مرکزی است.»
چنین وضعیتی، ایراد دیگری را به ایرادات متعدد لایحه قانونی 1359 می‌افزاید، چرا که اگر قرار است مقام قضایی در صدور دستور ممنوع‌الخروجی حق مخالفت نداشته باشد، اساساً چه ضرورتی به اعلام این موضوع (ممنوع‌الخروجی) از طریق مقام قضایی وجود دارد؟
دقیقاً چنین است. در پاسخ می‌توان چنین توجیه کرد که دستور مقام قضایی در ممنوع‌الخروجی، در واقع، وسیله‌ای برای اطلاع و اقدام رسمی قوه قضاییه کشور در این زمینه است، به نحوی که دستور قضایی به تمامی نهادهای مربوط، از جمله اداره گذرنامه، فرودگاه‌‌ها و مبادی خروجی کشور اعلام می‌شود تا در نتیجه، اشخاصی که مشمول ممنوع‌الخروجی شده‌اند، نتوانند از کشور خارج شوند. به عبارت دیگر، قضایی بودن دستور، اجرای آن را در تمامی نهادها و از سوی همه اشخاص امکان‌پذیر و الزامی می‌کند، زیرا «هیچ مقام رسمی یا سازمان یا اداره دولتی نمی‌تواند حکم دادگاه را تغییر دهد و یا از اجرای آن جلوگیری کند، مگر دادگاهی که حکم صادر نموده و یا مرجع بالاتر، آن هم در مواردی که قانون معین نموده باشد» (ماده 8 قانون آیین دادرسی مدنی).
اگر در مواردی برای بدهکار مالی قرار منع تعقیب صادر شود، نمی‌توان برای وی درخواست ممنوع‌الخروجی کرد؟
ممنوع‌الخروجی از طریق لایحه قانونی 1359 فرایندی در عرض سایر روش‌های قانونی ممنوع‌الخروجی محسوب می‌شود. از این رو، هرگاه به تخلفات و جرایم بدهکار بانکی رسیدگی شده و به استناد قانون آیین دادرسی مدنی یا قانون آیین دادرسی کیفری، حسب مورد، قرار موقوفی تعقیب یا منع پیگرد یا حکم برائت صادر شده باشد، این موضوع مانع از درخواست ممنوع‌الخروجی چنین بدهکاری از طریق ساز و کار پیش‌بینی‌شده در لایحه قانونی 1359 نیست، زیرا احراز عدم مجرمیت در مرجع قضایی صالح، لزوماً به معنای اجرای تعهدات ناشی از وام بانکی یا تسهیلات دریافتی برای واردات و صادرات یا بدهکار نبودن به بانک نیست.
البته لازم است در این میان نکته‌ای را نیز در نظر بگیریم: این روند که بانک مرکزی به صرف اعلام اسامی بدهکاران بانکی، ممنوع‌الخروجی آنها را درخواست کند، در بسیاری از موارد غیرمنصفانه است. در واقع، با ساز و کاری که در لایحه قانونی 1359 پیش‌بینی شده است، بانک بستانکار می‌تواند مشخصات هر یک از مشتریان خود (گیرنده تسهیلات) را به بانک مرکزی اعلام کند و بانک مرکزی هم بدون اینکه عملاً صلاحیت یا امکانات بررسی این اعلام را داشته باشد، آن را به دادسرای عمومی تهران اعلام کند. همان‌طور که گفته شد، دادسرا نیز در عمل، اقدامی تشریفاتی انجام می‌دهد و اختیار اجرا نکردن درخواست بانک مرکزی را ندارد. در حقیقت، در وضعیت فعلی لایحه قانونی، درخواستی که از سوی هر یک از بانک‌ها مبنی بر ممنوع‌الخروجی بدهکار خاصی به عمل آید، عملاً به ممنوع‌الخروجی وی منتهی می‌شود، بدون اینکه بررسی قضایی در خصوص موضوعی با این اهمیت انجام شود.
این وضعیت چه آثاری دارد؟
این وضعیت آثار متعددی در پی دارد. اولاً ماهیت عمل دادسرا را باید «دستور موقت» محسوب کرد و این اقدام هرگز «حکم قطعی» محسوب نمی‌شود. در نتیجه، ذی‌نفع می‌تواند از طریق دادگاه عمومی لغو (ابطال) آن را تقاضا کند، زیرا دستوری که به لحاظ فوریت و بدون رعایت تشریفات خاصی صادر شده، با رسیدگی قضایی و احراز تحقق نیافتن ارکان قانونی یا با احراز رفع موجبات قانونی آن، قابل لغو است. در این زمینه، نمی‌توان این دیدگاه را پذیرفت که چون دستور ممنوع‌الخروجی از سوی یکی از مقامات عالی قوه قضاییه (دادستان کل کشور) صادر می‌شود، پس قابل ابطال نیست، زیرا همان‌طور که گفته شد، دستور مقام مذکور در این مورد صرفاً تشریفاتی است.
ثانیاً تعیین نشدن شرایط احراز بدهکاری و خودداری از انجام تعهدات در لایحه قانونی موجب شده است که بعضی از رؤسای بانک مرکزی در خصوص تفسیر لایحه شخصاً اقدام کنند و با توجه به اعتراض‌ها و انتقادات مکرر بدهکارانی که ممنوع‌الخروج اعلام می‌شوند، الزام‌ها و ارشاداتی را برای کاستن از موارد ممنوع‌الخروجی به بانک‌های کشور اعلام کنند، الزام‌ها و رهنمودهایی که مبنای قانونی یا ضمانت اجرای روشنی برای آنها وجود ندارد.
ممنوع الخروجی بدهکار مالی، منطقی است
در مورد آن دسته از بدهکاران بانکی که سررسید دیون آنها فرانرسیده، ممکن است استدلال شود که درخواست ممنوع‌الخروجی چنین اشخاصی مبنای منطقی دارد، زیرا شخصی که میلیاردها تومان به نظام بانکی بدهکار است، امکان دارد قبل از سررسید از کشور خارج شود و هرگز به کشور برنگردد. به همین دلیل و به سبب تجربه ناخوشایندی که در عمل وجود دارد، در نظریه شماره 2809 اداره حقوقی، تشخیص بانک مرکزی در مورد ممنوع‌الخروجی ملاک عمل قرار گرفته و اینکه سررسید بدهی فرارسیده یا خیر، مؤثر در مقام محسوب نشده است. به هر حال، هرگاه فلسفه لایحه قانونی 1359 پیشگیری از خروج بدهکاران بانکی از کشور باشد، این موضوع به طور قطع در مورد بدهی‌هایی که سررسید آنها فرا نرسیده است نیز صدق می‌کند. در عین حال، باید قبول کرد که این مبنا در مورد دیونی که بابت آنها و حتی بیش از میزان آنها وثیقه عینی اخذ شده است، صدق نمی‌کند.
