ضرورت پرداخت بهای عرصه و اعیان املاك اشخاصی كه توسط دولت جهت اجرای طرح‌های عمرانی مورد تملك قرار می‌گیرد

 رأی شماره 4 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ضرورت پرداخت بهای عرصه و اعیان املاك اشخاصی كه توسط دولت جهت اجرای طرح‌های عمرانی مورد تملك قرار می‌گیرد
((28/10/1389))

تاریخ: 23/1/1389
شماره دادنامه: 4
کلاسه پرونده: 89/5
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
موضوع: اعمال ماده 53 الحاقی به آییـن ‌دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه‎های شماره 60 مورخ 17/4/1374 و شماره 173 مورخ 21/5/1380 هیأت ‌عمومی دیوان‌ عدالت اداری.
 گردشکار: در نامه‎های تقدیمی به عنوان رئیس دیوان عدالت اداری اعلام شده است، آرای صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‎های 60 مورخ 17/4/1374 و 173 مورخ 21/5/1380، به لحاظ مغایرت با دادنامه شماره 204 مورخ 13/9/1369 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری سبب تضییع حقوق قانونی از جمله حق مالکیت مشروع افراد گردیده و به جهات ذیل قابلیت نقض دارند:
1ـ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رأی وحدت رویه شماره 60 مورخ 17/4/1374 و با استناد به بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه سال 1351 که مقرر می‎دارد: « اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسیر راه‎های اصلی یا فرعی و یا خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لوله گاز و نفت قرار می‎گیرد، با رعایت حریم مورد لزوم که از طرف هیأت وزیران تعیین خواهد شد، از طرف دولت مورد استفاده قرار می‎گیرد و از بابت این حق ارتفاق، وجهی پرداخت نخواهد شد.» این گونه تصرفات را به منزله حق ارتفاق تلقی کرده که در قبال آن به صاحبان زمین وجهی پرداخت نمی‎شود. نظر به اینکه هیأت عمومی در اثر برداشت ناصحیح از اصطلاح « حق ارتفاق»، واگذاری مجانی اراضی افراد به دستگاه‎های دولتی را استنباط نموده است، در حقیقت جواز غصب و تصرف و تسلط من غیر حق اراضی و املاک افراد را برای دولت مقرر داشته و این اقدام مغایر با اصل 40 قانون اساسی و مخالف قاعده فقهی تسلیط می‎باشد.
2ـ حسب مقررات لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‎های عمومی عمرانی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358 شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران، در صورت نیاز به اراضی و املاک اشخاص چه در نقاط شهری یا خارج از آن، نحوه تعیین بهای اراضی و املاک و حقوق متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی در ماده سه قانون فوق‎الذکر از طریق توافق دستگاه‎های دولتی با مالک و در ماده چهارم در صورت عدم توافق طرفین با تعیین هیأت کارشناسی رسمی دادگستری جهت پرداخت قیمت عادله اراضی تعیین تکلیف گردیده است و استناد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه برای عدم پرداخت وجهی بابت اراضی مورد نیاز دولت در خارج از شهرها و به قرینه وجود حق ارتفاق مجانی جهت استفاده از اراضی مذکور برای دولت، با توجه به اصول 22 و 40 و 47 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران توجیهی نداشته و از حیث اینکه افراد را از مالکیت مشروع خود محروم می‎نماید خلاف موازین شرعی می‎باشد و اصولاً مقررات استنادی (بند 9 ماده 50) به تصریح ماده 12 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامه‎های عمومی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358 به عنوان مقررات مغایر نسخ گردیده است.
3ـ از طرفی شـورای نگهبان، طی نامه شماره 4296/21/7 مورخ 3/12/1377 اعلام داشته: « قطع نظر از این که اطلاق بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه سال 1351 در مورد اراضی موقوفه با تبصره 4 ماده 5 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامه‎های عمومی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358  نسخ شده و قانونیت ندارد، اطلاق آن در مورد این اراضی خلاف شرع است و باید به شرحی که در تبصره 4 فوق‎الذکر آمده است قیمت آن و یا مال الاجاره‎اش پرداخت گردد.» که این نظریه مبین مغایرت بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه سال 1351 می‎باشد. بنابراین در لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامه‎های عمومی و نظامی دولت مصوب17/11/1358 در خصوص چگونگی تملک اراضی مورد نیاز سازمان‎های دولتی از اشخاص اعم از اراضی شهری و روستایی و چه داخل و یا خارج از محدوده شهر باشد حکم قانونی برای پرداخت بهای اراضی مقرر گردیده و موید این امر است که آرای شماره 60 و 173 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر اصول و مقررات مذکور می‎باشد.
4ـ در بند 9 ماده 50 قانون بودجه سال 1351 صرفاً حق ارتفاق برای دولت پیش‎بینی شده و نوعاً حق ارتفاق بعد از اعمال تصرف دولت و اجرای طرح های عمرانی آن ایجاد می‎شود و این حق غیر از تصرف و تملک می‎باشد و آنچه برای دولت به نحو مجانی ایجاد می‎شود حق ارتفاق است نه حق تصرف و تملک.  5ـ در مواردی که دولت زمین‎های مردم را جهت اجرای طرح‎های عمرانی تصرف و مورد استفاده قرار دهد طبق قانون مصوب 17/11/1358 شورای انقلاب موظف به پرداخت بهای آن بوده است و دادنامه شماره 204 مورخ 13/6/1369 هیأت عمومی در مقام تبیین مراد قانونگذار و مقررات تملک اراضی اشخاص در صورت اجرای طرح‎های عمرانی و دولتی و حق ارتفاق ناشی از آن بوده است.
6 ـ در ماده 3 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامه‎های عمومی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358 شورای انقلاب، تصریح گردیده « بهای عادله اراضی، ابنیه، مستحدثات… و سایر حقوق و خسارات وارده از طریق توافق بین دستـگاه اجرایی و مالک… تعیـین می‎گردد.» و در تبصره 2 ماده 3 همین قانون مقرر گردیده که در صورت حصول توافق با مالک، دستگاه‎های اجرایی موظفند ظرف مدت 3 ماه نسبت به خریـد املاک یا آزاد سازی آنان اقدام نمایند و در ماده 5 همان قانون هم بر پرداخت قیمت عادله روز تقویم اراضی و املاک اشخاص چه در حوزه شهری و یا خارج از آن تاکید گردیده است که موید عدم جواز تصرف و تصاحب مجانی اراضی اشخاص توسط مراجع دولتی می‎باشد.
7ـ بنابـراین دلایـل و مسـتندات و قواعد و مقررات قـانونی حاکـم به موضـوع، خصوصاً لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامه‎های عمومی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358 که موخر بر قانون برنامه و بودجه سـال 1351 می‎باشد و مستنداً به قاعده تسلیط و اصل مسلم فقهی «لاضرر و لاضرار فی الاسلام» توافق با مـالک و جلب رضایت آنان برای تملک و پرداخت بهای اراضی و مستحدثات واقع در طرح های عمرانی دولت به بهای عادله روز ضرورت دارد. و با توجه به صراحت حکم ماده 12 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامه‎های عمومی و نظامی دولت مصوب17/11/1358 مبنی بر اینکه: « کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن قانون ملغی الاثر شده است…» بنابراین اقدام مراجع دولتی در تصرف اراضی اشخاص بدون جلب رضایت آنها و قبل از پرداخت قیمت اراضی مطابق مواد 303 و 308 قانون مدنی عملی غاصبانه و من غیر حق بوده و مراجع مذکور مطابق مواد 315، 328، 331 و 337 قانون مدنی، مسئول جبران خسارات وارده به اشخاص می‎باشند. با توجه به مستندات مذکور این نتیجه عاید می‎گردد که ماده 50 قانون برنامه و بودجه سال 1351 منسوخ و به تبع آن آرای صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‎های 60 مورخ 17/4/1374 و 173 مورخ 21/5/1380 خلاف قانون و مقررات جاری انشاء گردیده و قابل امعان نظر مجدد در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می‎باشد. پس از بررسی موضوع در کمیسیون تخصصی اراضی و محیط زیست دیوان عدالت اداری و اظهار نظر مشاورین و ملاحظه استفساریه شماره 178866/10/د مورخ 21/11/1385 رئیس محترم مجلس شورای اسلامی مبنی بر:
بسمه تعالی
حضرت آیت الله جنتی
دبیر محترم شورای نگهبان
با سلام
« بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 10/12/1351 مقرر می‎دارد: اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسیر راه‎های اصلی یا فرعی و یا خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لوله‎های گاز و نفت قرار می‎گیرد با رعایت حریم مورد نظر که از طرف هیأت وزیران تعیین خواهد شد از طرف دولت مورد استفاده قرار می‎گیرد و از بابت این حق ارتفاق وجهی پرداخت نخواهد شد. ملاک تشخیص محدوده شهر نقشه مصوب انجمن شهر هر محل خواهد بود که قبل از شروع مراحل طرح عمرانی مورد عمل شهرداریها باشد.
با توجه به اینکه به استناد مقرره یاد شده بیش از سی سال است که (حق ارتفاق) مورد نظر به صاحبان رسمی اراضی مشمول آن تعلق نمی‎گیرد و دولت وجهی پرداخت نکرده است و هنوز حکم قانونی مزبور استمرار دارد. نظر تفسیری شورای محترم نگهبان را به استناد اصل چهارم قانون اساسی، در خصوص مغایر شرع بودن و یا مغایر شرع نبودن آن اعلام دارند.»
رئیس مجلس شورای اسلامی ـ غلامعلی حداد عادل

و ملاحظه پاسخ شماره 22818/30/86 مورخ 8/7/1386 دبیر محترم شورای نگهبان مبنی بر:

بسمه تعالی
رئیس محترم مجلس شورای اسلامی
نامه شماره 178866/10/د مورخ 21/11/1385
«مبنی بر درخواست اظهار نظر درباره بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 10/12/1351، موضوع در جلسه مورخ 4/7/1386 شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر شورا به شرح زیر اعلام می‎گردد:
اطلاق جواز استفاده نمودن دولت از اراضی مذکور خلاف موازین شرع دانسته شد زیرا شامل اراضی که طبق ضوابط شرعی دارای مالك یا ذی‎حق شرعی می‎باشد نیز می‎گردد و لذا اطلاق جواز استفاده بدون رضایت مالک یا ذی‎حق در فرض عدم وجود ضرورت مبیحه خلاف موازین شرع می‎باشد. البته قوانین مصوب پس از پیروزی انقلاب اسلامی که شامل این موارد می‎شود لازم است مورد توجه قرار گیرد.
همچنین عدم پرداخت وجه در مواردی که عیناً یا منفعتاً مشمول ضمان ید می‎باشد ـ مانند مواردی که طبق ضوابط شرعی مالک داشته باشد ـ خلاف موازین شرع بوده و موجب ضمان می‎گردد.»
 دبیر شورای نگهبان ـ احمد جنتی
با اعمال ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1384 پرونده در جلسه 23/1/1389 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علی‎البدل شعب دیوان بررسی و پس از بحث و تبادل نظر با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی می‎نمایند.

رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه به موجب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‎های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358، دولت، وزارتخانه‎ها و مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی اعم از اینکه شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام باشد یا نباشد و شهرداری‎ها مکلف به پرداخت بهای عرصه و اعیان مورد تملک گردیده‎اند و به موجب نظریه شماره 22818/30/86 مورخ 8/7/1386 شورای محترم نگهبان، بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 خلاف موازین شرع اعلام شده است، لذا آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‎های60 مورخ 17/4/1374 و 173 مورخ 21/5/1380، که بر خلاف شرایط فوق‎الذکر انشاء گردیده‎اند، مغایر موازین شرعی تشخیص و به تجویز ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1384 نقض می‎گردند.

 رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری